【梅花名家】樂見選罷法修法 提高罷免難度

楊泰順博士/中美文經協會常務理事暨中華戰略學會資深研究員 

立法院內政委員會4日排審《選罷法》部分條文修正案,引起民進黨團的強烈不滿,當日上午6時發布甲級動員,搶在會議開始前霸占主席台與發言台,阻擋國民黨與民眾黨聯手審查該案。除了違反議事規則的院內阻擾行動,民進黨也號召民間團體,再度集結於立法院外,指控藍白聯手「沒收人民的罷免權」,造成台灣「民主的倒退」。

國會為合議制機構,決策以多數意志為依歸,這是小學生都懂的道理。民進黨占多數時,常以優勢人數否定少數黨的意見表達,並自認符合民主程序;待自己成為少數政黨,則又發動肢體抗爭,阻攔不合己意的議案,並嫁禍對手未善盡溝通。若說行徑宛如流氓政黨,衡諸事實一點都不為過。更可議的是,明明是以行動阻擾民主審議程序,卻又大辣辣地引用歪理稱自己為民主的捍衛者,混淆民眾對民主的正確認知。

此次《選罷法》部分條文修正案主要內容為二:一是修正《選罷法》第七十五條,將原定「就職未滿一年者,不得罷免」,改正為「就職未滿一年者,不得為罷免之提議與連署」。另一則為修正《選罷法》第九十條,將罷免案的通過條件:「有效同意票數多於不同意票數,且同意票數達原選舉區選舉人總數四分之一以上,即為通過。」另加上「且同意票數須超過被罷免人當選得票數」的新要件。這兩項修法目標,的確會增加民眾罷免官員或民代的難度,但是否如民進黨所稱,違反民主原則?衡諸民主實踐的內涵卻又未必盡然。

罷免權並非民主制度的要項

遠在西元前六世紀雅典實施直接民主時,便有罷免制度的設計,當時的公民可以透過「陶片罷免制」(ostracism)要求不受歡迎的官員離職。但當時罷免成功的難度甚高,所以成功案例並不多,歷史考證僅在西元前五世紀出現過十二個成功案例。但令人驚駭的是,這些有限案例均證明,罷免提案被有心人操作為鬥爭工具,且有作票的跡象。或許因為這些負面的效應,西方社會在隨後兩千餘年摸索民主體制時,根本未將罷免權視為表達公民意志的重要工具。故而美國建國之初,雖曾在邦聯條款引入罷免制度,但重新制憲時便加以排除,顯見美國開國菁英也認知到此一制度的負面效應。

十九世紀末,美國兩黨壟斷政治權力達到高峰,明目張膽的利益勾結造成政府的貪汙腐敗。北方數州有識之士於是推動「進步改革運動」(Progressive Movement),爭取在選舉權外另設罷免權、創制權及複決權,希望藉此制衡政黨的專擅。孫中山先生當時正好遊歷美國,受到此一運動感召,認為人民擁有四權乃為民主趨勢,故將此概念納入民權主義,並成為後來國民黨制憲時的重要主張。

罷免權雖然重見天日,但西元前五世紀實施罷免制度所出現的弊端,並未因時代不同或民智提升而不復存在。允許公民直接行使四權乃建立在一個重要的假設上:公民具有理性獨立判斷的能力。但二十世紀後的經驗研究顯示,公民行使權力往往受到團體屬性或身分認知的影響,使得公益與私利間的判斷空間受到擠壓。當公民不是透過理性判斷而是受到團體蠱惑,四權的運用便為政黨與利益團體創造了新的操弄空間,尤其以罷免權行使所引發的政黨惡鬥最為不堪,也最悖離民主的理想。

由於罷免權容易引發政黨惡鬥,美國人在罷免權的運用上,顯得相當自制。故當全部州都已允許公民可以行使創制複決權時,迄今也只有約十八州允許州民可以提出罷免,且多數案例均屬地方基層官吏,如教育專員等。立國兩百五十年,也僅有兩位州長遭到罷免。有些州因為擔心選民不負責任的罷免在任者,甚至要求罷免投票必須連同繼任者選舉併同舉行,使得罷免的成案更加困難。至於聯邦政府,則迄今不允許罷免行政官員或參眾議員。

台灣特殊的國情並不適合運作罷免

台灣民主化過程中,由於歷史因素常造成社會朝兩極化傾向割裂,如統獨、省籍、語言、認同、甚至兩黨等。學者認為兩極化社會並不利於民主的落實,因為任何政黨就算透過公平競爭取得執政權,合法性都還是會受到反對者的質疑,如民進黨被控搞台獨,國民黨被控賣台等。民主理論大師薩多里(Giovanni Sartori)便曾指稱民主實踐的成功,必須社會的「多元分權」先於「政黨分權」出現,他因此堅信,無此條件的社會將難以移植民主制度。

若公平選舉不能授予當選人的合法性,一旦體制賦予民眾有行使罷免之權,則不難預見,罷免權將被選舉落敗的一方運作為政治鬥爭的工具。尤其,罷免有基本連署與通過的門檻,若無政黨的組織協助,將很難有成功的機會。故而,如何在選舉後讓勝負政黨都能專注前看,以強化選民溝通爭取下次的勝選,而非挖盡心思給當選者使絆子,便須提高罷免的通過門檻,甚至廢除該制度。

國民黨提出的《選罷法》修正案,要求在公職當選後一年內,不得發動罷免連署與提議,及罷免通過的票數,必須高於當選人的當選票數,目的均無非是在提高罷免難度,杜絕政黨的非分之想。此一改革符合民主制度的走向,絕非「民主倒退」。

其實,民主改革者很早便認知,要使民選官員與民意代表向選民負責,唯一法門便是縮短任期,而非創設罷免權。如此說來,當初國民黨與民進黨聯手修憲,將立委任期由三年延長為四年,或許才是台灣民主倒退的真罪魁禍首。

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原始新聞來源 【梅花名家】樂見選罷法修法 提高罷免難度 臺灣郵報.

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