梅花评论：解析美国印太安全补充法案军援台湾真貌

张竞/中华战略学会资深研究员

美国联邦众议院于美东时间4月20日以相对悬殊票数，通过总额共计约950亿美元，分别是额度81.2亿美元「印太安全补充拨款法案」(Indo-Pacific Security Supplemental Appropriations Act)、额度608.4亿美元「乌克兰安全补充拨款法案」(Ukraine Security Supplemental Appropriations Act)以及额度263.8亿美元「以色列安全补充拨款法案」(Israel Security Supplemental Appropriations Act)等三项军援拨款法案。

众议院同时还通过另项内容包括制裁伊朗、扣押目前冻结之俄罗斯主权资产以及要求短影音平台TikTok，在特定期限内脱离中国母公司字节跳动(ByteDance)，否则将在美国境内面临全国性禁令。但值得注意之处在于前述四项法案，将会归并成为同个修正法案，并提交参议院继续审议；就目前来说，参议院在未来数日内势必将排入议程进行审议表决。

其实前述法案当初在送交众议院审议表决前，原始设计与草拟条文就是归并在相同法案，但是由于共和党内支持「美国优先」派系众议员，杯葛援助乌克兰立场极度强硬；同时亦反对将援助乌克兰、以色列以及印太等不同法案，以包裹式方案汇整审议，因此才迫使众议院议长强生将原始议案拆解，并透过分别审议表决，才让各个不同议案顺利过关。

但在审议表决「乌克兰安全补充拨款法案」时，共和党支持「美国优先」派系众议员，旗帜鲜明完全不留情面地投下112张反对票，各方认为未来不无可能在众议院，再度掀起罢免议长政治风潮。由此更可看出军事援助乌克兰已经成为撕裂美国政坛关键议题，未来美国政坛动荡发展值得吾人关注。

不过针对「印太安全补充拨款法案」，国内媒体多半都以极度「政治正确」夸大渲染其额度与实际状况，在此必须提出说明如下，期能让读者能以更冷静态度审视此项法案。首先必须指出，依据美国众议院拨款委员会「众议院通过系列性安全补充拨款法案」(House Passes Series of Security Supplemental Bills)为题新闻稿(https://appropriations.house.gov/news/press-releases/house-passes-series-security-supplemental-bills)，总计数额为81.2亿美元「印太安全补充拨款法案」是以385票对34票悬殊差距表决通过。

但若是将新闻稿内明确所列出33亿美元发展包括投资建造干坞在内之潜舰基础设施，20亿美元提供台湾及其他位于印太地区内关键盟友与安全合作伙伴外国军事融资，以便反制中国侵略，19亿美元筹补防务品项与劳务，以便提供台湾与区域内伙伴，5.42亿美元强化该区域内美军军事能力以及1.33亿美元加强生产与发展砲兵以及关键性弹药等五个项目预算额度相加，其实仅有78.75亿美元。

在此必须提醒，前述19亿美元筹补防务品项与劳务，其实应当是指归垫原先已提供台湾与区域内伙伴品项，而不是还要再提供其他尚未送交之军备品项。

至于该法案要求提供外国军事融资贷款与贷款保证方面更多弹性，看来并不涉及预算拨用；因此该法案总额度81.2亿美元与各项目加总数值78.75亿美元所存在差距，显现执行该法案预估须耗费美国内部行政经费额度高达2.49亿美元。因此媒体报导指称美国将援助台湾高达81.2亿美元军备额度，基本上是根本不理解法案内容，毫无根据胡乱膨风鬼扯。

其次就要指出，过去几年美国国会不断提出法案，要提供台湾外国军事融资(FMF：Foreign Military Financing)，但依据我国《预算法》第 13 条：「政府岁入与岁出、债务之举借与以前年度岁计賸余之移用及债务之偿还，均应编入其预算。并得编列会计年度内可能支付之现金及所需未来承诺之授权。」因此行政机关绝无可能先斩后奏，针对军事采购项目，先向美国政府擅自提出融资需求。

再者依据《预算法》第17条第1款：「政府每一会计年度，各就其岁入与岁出、债务之举借与以前年度岁计賸余之移用及债务之偿还全部所编之预算，为总预算。」可以看出政府“债务之举借”必须列入中央政府总预算，对于向美国政府就军购事项融资借贷，在编列中央政府年度总预算案时，应无任何规避空间。

而且《预算法》第27条：「政府非依法律，不得于其预算外增加债务；其因调节短期国库收支而发行国库券时，依国库法规定办理。」更是明文禁止于预算外，非法增加债务。而且就算要应付收支临时周转资金时，亦是透过发行国库券；对于向外国政府举债融资，绝未留下弹性解释空间或另开后门。

所以只要没有在中华民国中央政府总预算案内，明确规范或是授权行政机关向美国政府，依据其国会所通过《外国军事融资》放贷额度，要求提供融资贷款，此时就算美国政府愿意提供贷款，行政机构亦不能违法便宜行事。

美国国会高调通过法案要提供我国《外国军事融资》，但根据我国预算法规，根本不可能运用此额度向美国开口借贷，而且此种额度对比我对美采购军备品项规模，在额度上根本就是天差地别。中华民国财政状况就算再差，台湾社会就算再穷，还没有手头紧到要去跟华盛顿调头寸地步。所以此项《外国军事融资》真实用意，根本就是表达政治姿态，但却猛吃台湾豆腐，事实上根本不可能付诸实行。

特别是在法案文字中，整个《外国军事融资》20亿美元额度其实是提供给台湾及其他位于印太地区内关键盟友与安全合作伙伴，所以真是非常恶质地打着台湾招牌，而最后我方根本就不会去分这杯羹；表面上好像是华盛顿对我慷慨解囊，但却硬生生地将台湾绑架在对抗北京行列中。

最后必须提醒，所有前述额度都是授权行政部门处置，假若美国行政体系不实际执行，光是国会授权通过预算额度，其实还是空中猛画大饼，不会有具体结果。美国政府无能解决其国内军备产业生产失序状况，甚至连对我已经签约付款军备品项都拖欠无法交付，此时猛开此种空头支票，根本就是缺乏诚意，刻意拿着台湾当招牌，猛打宣传攻势，但却毫无实质意义可言！

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